陈国汪：银行业金融机构如何支持农村土地新政lg...

作者：金融界银行研究院院长陈国汪

2026年9月29日，国新办举行新闻发布会，农业农村部部长张柱在会上明确，“十五五”时期要“坚持处理好农民和土地关系这条主线，持续深化第二轮土地承包到期后再延长30年试点等农村改革重点任务，稳固集体所有制根基，保障农民集体成员的权利，激活农村资源要素”。农业农村部新闻发言人、发展规划司司长陈邦勋进一步表示，“'十五五'时期，农村改革的主线仍然是处理好农民和土地的关系”，并将“扎实推进第二轮土地承包到期后再延长30年试点”列为重点改革任务。

这一部署承接的是2026年3月中办、国办印发的《关于做好第二轮土地承包到期后再延长30年试点工作的意见》。按照部署，2026年我国在29个省（区、市）全面开展整省试点。从规模看，2024—2025年全国已有近3000万农户承包到期，十五五时期约有1.6亿户到期。与此同时，发布会将“科技改革双轮驱动”与土地制度改革并提，强调让新质生产力成为现代农业发展的新引擎。这意味着土地政策正处于“延包固化产权、流转激活要素、科技重塑经营”三重变革的交汇点。

一、制度演进的主要脉络

自1978年安徽小岗村“包干到户”发端，家庭联产承包责任制确立了“集体所有、家庭承包、统分结合”的基本经营制度；1984年中央明确承包期15年以上，1993年提出第一轮到期后再延长30年，2002年《农村土地承包法》将承包关系法定化，2016年“三权分置”改革将经营权从承包经营权中分离出来放活流转，2019年修法确立“第二轮承包到期后再延长三十年”。在这一脉络下，2025年全国土地流转面积已达约6亿亩、占承包地面积的35%，家庭农场接近400万个、农民合作社超过200万家、110多万个经营性主体年服务面积超过22.9亿亩次、服务小农户近9300万户。制度演进的主线始终是在“稳定”与“放活”之间寻求平衡，而当前这一平衡正面临前所未有的新变量冲击。

二、当前农村土地政策存在的五大主要问题

问题一：承包权“超稳定”与经营权“高效流转”之间的结构性张力

延包政策坚持“大稳定、小调整”，明确“不能推倒重来、打乱重分，不能借机违法调整或收回农户承包地”。这在稳定农民预期的同时，也将二轮承包形成的地块细碎化格局再锁定30年。户均经营规模小、地块分散的格局与规模化、机械化经营之间的矛盾没有因延包而消解，反而要求完全依靠经营权流转来解决，而流转市场本身存在信息不对称、价格发现机制缺失、流转合同短期化、转入方权益保障弱等问题。尤其值得注意的是，延包与既有流转合同的衔接尚不清晰—流转期限跨越二轮承包期后如何续租、租金如何重定，目前主要依赖“合同约定明确承包延期后土地续租事宜”这类倡导性安排，缺乏强制性制度供给，大规模转入土地的经营主体面临政策衔接期的履约不确定性。

问题二：农村深度老龄化下“谁来种地、地谁来接”的制度空档

第七次人口普查显示，农村60岁及以上常住人口达1.21亿多人、占农村总人口的23.81%，农村老龄化水平高出全国平均约5.1个百分点；到2024年底全国60岁以上人口已达3.1亿、占22.0%，而农村60岁以上老人占全国60岁以上老人的比重约45%，明显高于乡村人口占全国约36%的份额。承包主体普遍老龄化带来三重制度空档：一是老年农户无力耕种又不愿放弃承包权，土地低效利用与撂荒并存；二是现行政策仅在"家庭成员全部死亡"时由发包方收回承包地，对"有承包能力意愿但无劳动能力"的海量老年农户缺乏体面的退出与置换通道；三是土地承包经营权不属于遗产、不能继承的制度安排，与农民将土地视为家庭财产的认知存在落差，代际衔接矛盾将随1.6亿户集中到期而放大。

问题三：AI与智慧农业时代，土地产权形态与技术应用需求的错配

2026年中央一号文件首次将“促进人工智能与农业发展相结合”写入，无人机、农业机器人等智能装备从“试验示范”走向“规模化推广”，《全国智慧农业行动计划（2024—2028年）》要求到2026年底农业生产信息化率达到30%以上。AI农业的经济性高度依赖连片规模化地块、长周期稳定经营预期和农业数据的积累，但现行土地政策在三个层面存在错配：其一，细碎化、插花分布的地块使智能装备与遥感监测的规模效益难以释放；其二，流转合同短期化使经营主体不愿进行AI装备、数字基础设施等长周期重资产投入；其三，农业数据的权属、收益分配在承包方、流转方、平台企业之间缺乏规则，土地数字化（网签、确权信息平台）与农业数字化之间尚未打通。土地制度的“物理形态”与AI农业的“技术要求”之间的落差，正在成为新质生产力落地的制度性约束。

问题四：土地财产权能不完整，“沉睡资产”难以转化为发展资本

虽然“三权分置”在法理上放活了经营权，但经营权的担保物权权能仍然残缺。实践中农村土地承包经营权抵押长期面临“抵押登记难、评估难、流转市场不健全”三大梗阻，以至于2025年5月青海省才落地全省首笔农村土地承包经营权抵押贷款560万元——一个农业大省在"两权抵押"试点多年后才实现"零的突破"，折射出权能落地的普遍困境。处置环节缺乏成熟市场，银行抵押物难以变现，导致金融机构"不敢贷、不愿贷"。同时，进城落户农民的土地承包权退出机制仍停留在"依法自愿有偿转让"的原则层面，自愿有偿退出的定价、资金筹措、退出后保障等配套制度缺位，农民的承包地既带不走也退不掉，土地的财产功能和保障功能双双"沉睡"。

问题五：流转快速扩张中的风险防控与利益保护机制滞后

在流转面积已达承包地35%的背景下，工商资本长时间、大面积租赁农户承包地的风险日益凸显。农业农村部在2026年实施意见中已要求"加强长时间大面积流转土地风险监测预警，严禁通过下指标定任务或将流转面积、流转比例纳入政绩考核等方式推动土地流转"，这恰恰反证了现实问题的存在：一些地方行政推动流转、资本圈地后经营不善"跑路"、租金拖欠、农地非农化非粮化等风险事件时有发生。与此同时，集体经济组织在流转中的统筹服务能力弱，集体成员权界定（出嫁女、入赘婿、新生儿、进城落户人员等）在延包中仍是纠纷高发点，政策不得不专门强调保障特殊群体"知情权、参与权，避免'两头空'、防止'两头占'"。农民在流转定价、合同谈判中的弱势地位与纠纷调处机制的不健全，构成土地政策公平维度的短板。

三、国际经验

日本：中介机构驱动流转＋认定农业者＋土地改良。2013年日本颁布《关于推进耕地中间管理事业的法律》，在都道府县设立耕地中间管理机构，赋予其对拟流转农地的"中间管理权"——机构可不经所有权人逐次同意直接收储、转租农地，截至2023年4月累计转入耕地38.0万公顷、转出37.6万公顷，有效加快了耕地向有能力经营者集中并防范撂荒。配合"认定农业者"制度对规模经营主体定向扶持，以及1949年《土地改良法》下农民深度参与的土地平整、地块合并（实施改良地区荒废耕地比例仅0.2%），日本实现了"产权稳定"与"经营集中"的并行。

韩国：耕地银行＋强制代耕＋反向购买。韩国2005年修订《农地法》授权乡村社区公司运营"耕地银行"，2010年实施"耕地购买与储备计划"，从退休农民和离农者手中长期租赁或购买耕地再转给专业农户；2016年建立"强制代耕"制度，对无故弃耕2年的农地由政府指定代耕方，并创设"农地反向购买"制度允许撂荒地主向农渔村公社出售农地彻底退出。这为老龄化背景下的土地退出和撂荒治理提供了直接参照。

法国、德国与欧盟：流转管制＋土地整理＋补贴引导。法国通过SAFER（乡村建设与土地整治公司）对农地交易行使优先购买权，防止投机并引导土地流向青年农民；德国以土地整理制度系统推进地块归并，并以租赁为主的经营结构配合强力的农业合作社体系；欧盟共同农业政策及针对落后地区的FLA补贴政策，则用财政工具维系小农退出期的土地多功能利用。

美国：规模经营＋系统化农业信贷。美国以家庭农场大规模经营为基础，配套Farm Credit System这一合作制农业信贷体系，土地抵押、长期贷款与联邦土地银行形成成熟链条，证明了土地经营权金融化必须以完善的产权登记、评估和处置市场为前提。

四、针对性解决的五大路径

针对问题一（稳定与流转的张力）：以"流转权能升级"对冲"承包权固化"。借鉴日本中间管理机构模式，在县域普遍建立政府背景的土地流转服务中心或"土地银行"，赋予其收储、整理、转租职能，降低交易成本；立法明确流转合同跨越延包期自动续接规则，给予转入方"续期优先权"；同时借鉴德国土地整理经验，将高标准农田建设与承包地"互换并地"结合，在农民自愿前提下推动"小块并大块"，为延包后的30年补上地块细碎化的欠账。

针对问题二（老龄化与接班断层）：构建"体面退出＋代际衔接"机制。借鉴韩国"耕地购买与储备计划"和"反向购买"制度，探索老年农户承包权自愿有偿退出的县域资金池，将退出补偿与城乡居民养老保险待遇提升挂钩，实现"以地养老"；推广农业生产托管，让老年农户"离地不失地、务工不务农"；对消亡户收回的承包地，优先用于解决新增人口用地需求或充实集体经济发展资源，形成代际循环。

针对问题三（AI时代的产权错配）：推动土地制度数字化改造。依托全国统一的土地承包合同网签系统，建立"地块—合同—经营主体—农业数据"贯通的数字底座；鼓励通过流转、托管形成连片经营单元，对智能装备投入给予与经营规模、合同期限挂钩的差异化补贴；加快明确农业数据权属与收益分配规则，使承包农户能以数据参与增值分配，让AI农业的红利惠及小农而非排斥小农。

针对问题四（财产权能残缺）：补齐经营权金融化的制度短板。以延包后长达30年的稳定预期为基础，推动经营权抵押登记与不动产登记并轨，建立县域土地经营权价值评估标准和流转交易平台，完善抵押物处置的"托底收购＋再流转"机制；总结青海等地"登记证明＋抵押贷款"的破冰经验，将个案创新上升为可复制制度。

针对问题五（流转风险与权益保护）：建立全链条风险治理。落实对长时间大面积流转的分级审查、风险保障金和风险监测预警制度；强化农村集体经济组织在流转中的统筹、服务和监督职能；依法界定集体成员身份，保障妇女、入赘婿等群体权益；健全流转纠纷仲裁体系，把纠纷化解在县域。

五、银行业金融机构如何适应土地政策变化、高质量服务三农

第一，围绕延包后的长期产权预期重构信贷逻辑。承包期再延长30年意味着经营权现金流的可预期性大幅增强，银行应将土地经营权抵押贷款从"试点业务"转为"常规产品"，依据流转合同剩余期限设计10年以上的中长期贷款，匹配高标准农田、设施农业、智慧农场的投资回收周期，改变目前涉农贷款"短、小、急"的结构。

第二，嵌入土地流转市场的基础设施。银行可与县域土地流转服务中心、"土地银行"合作，提供流转交易资金监管、租金代付、履约保证保险等配套服务；对参与土地收储整理的集体经济组织发放专项贷款；探索"土地经营权＋保单＋期货"的组合增信，把单一抵押逻辑升级为"产权＋保险＋价格对冲"的复合风控。

第三，服务新型经营主体与AI农业的重资产需求。针对家庭农场、合作社和110多万个社会化服务主体，开发基于经营流水、遥感测产、物联网数据的信用评估模型，以"数据信用"弥补"抵押不足"；对农业机器人、无人农场等智能装备提供融资租赁、设备按揭，让金融供给跟上"AI＋农业"的装备革命。

第四，回应农村老龄化的养老金融需求。对接"以地养老"探索，设计承包权退出补偿的受托支付、年金化发放产品；将土地租金收入、养老金、医疗保障整合为面向农村老年农户的综合金融服务包，把土地政策调整释放的现金流转化为可持续的养老保障。

第五，守住风险底线并与政策监测体系协同。银行应主动接入农业农村部门"长时间大面积流转风险监测预警"体系，对大面积转入土地的工商资本设定负债率、租金预付比例等审慎门槛，警惕资本下乡的杠杆风险；同时利用卫星遥感、AI巡田技术监控抵押地块的实际经营状态，防范"抵押后撂荒"。政策性银行、商业银行、农担体系和农业保险应分层协作：政策性金融做期限错配和基础性投入，商业金融做市场化经营融资，担保与保险做风险分担，形成与土地制度改革同频共振的农村金融生态。

总之，9月29日发布会把“处理好农民和土地的关系”再次确认为十五五农村改革的主线。延包30年解决的是“稳”的问题，而流转深化、老龄化加深和AI革命提出的是“活”的命题。未来的政策关键，在于用经营权市场的深度发育、退出通道的打通和数字化改造，把“稳”释放的预期红利转化为“活”的发展动能；金融体系则应从土地制度的被动适应者，转变为激活农村资源要素的主动参与者。