陈国汪：三大动力推动农村信用社改革发展lg...

农村信用社是我国农村金融的主力军和联系农民的金融纽带。自2002年第一轮改革启动以来，二十余年间农信社系统完成了从高风险、资不抵债的薄弱金融机构，到资产规模突破六十万亿元、在县域和农村金融中占据主导地位的历史性跨越。这一跨越并非偶然，而是政策助力、行业努力、时代给力三重动因共同作用的结果。政策助力提供了顶层制度设计与持续资金托底，行业努力体现了农信系统坚守支农支小定位、主动化解风险与自我革新的内生动力，时代给力则为改革提供了宏观经济结构变迁与数字技术革命的外部历史机遇。三重动因相互叠加、缺一不可，共同推动农信社改革从第一轮的“化解风险、恢复功能”，演进到当前第二轮的“系统重塑、减量提质”，并取得了举世瞩目的成就。

一、政策助力：顶层制度设计与持续政策托底

（一）第一轮改革的顶层启动：从第二次全国金融工作会议到国发15号文

农信社第一轮改革的顶层设计起点，是2002年2月召开的第二次全国金融工作会议。这次会议做出了改革农村信用社的决定，为此后农信社改革全面铺开确立了“因地制宜、分类指导”的指导方针。改革前夕，农信社系统的风险状况已经到了难以为继的地步。据财政部金融司和监管部门披露的数据，2002年末全国农村信用社不良贷款余额达5147亿元，按四级分类口径不良贷款率高达37%；全国农信社实际资不抵债数额达3300多亿元，资本充足率为负8.45%，资本净额为-1217.2亿元；截至2003年6月末，全国农信社法人机构多达34909个，亏损面高达55%，历史挂账亏损约1300亿元。

正是在这样的严峻背景下，2003年6月27日国务院印发《深化农村信用社改革试点方案》（国发〔2003〕15号），在吉林、山东、江西、浙江、江苏、陕西、贵州、重庆8个省级行政区启动试点，明确提出按照“明晰产权关系、强化约束机制、增强服务功能、国家适当支持、地方政府负责”的总体要求，把农村信用社逐步办成由农民入股、社员民主管理、主要为入股社员服务的社区性地方金融机构。2004年8月，改革在除海南和西藏以外的29个省（区、市）全面推开。这一轮改革的核心制度安排有两条主线：一是把农信社的管理责任交由省级政府，通过组建省联社承担管理、指导、协调和服务职能；二是以法人为单位改革产权制度，引导农信社改制为农村商业银行或农村合作银行。

（二）国家“花钱买机制”：真金白银化解历史包袱

第一轮改革最关键的政策托底，是国家拿出真金白银帮助农信社化解历史包袱，即所谓“花钱买机制”。按照国发15号文设计，中央银行按2002年末实际资不抵债数额的50%，通过两种方式提供资金支持：一种是发放专项再贷款，利率按金融机构准备金存款利率减半确定，期限分3年、5年和8年；另一种是发行专项中央银行票据，用于置换农村信用社的不良贷款和历年挂账亏损，票据期限两年，按不低于准备金存款利率按年付息。票据不能流通、转让和抵押，且兑付必须与信用社改革效果挂钩，以县（市）为单位进行考核，这就把国家资金支持与农信社自身的改革整改紧密捆绑在一起。

据中国人民银行《2006年第四季度货币政策执行报告》披露，截至2006年末，中国人民银行会同银监会共计对29个省（区、市）的2396个县（市）发行专项票据1656亿元，置换农村信用社不良贷款1353亿元，弥补历年挂账亏损。另据中国人民银行对全国人大建议的答复，累计发放并兑付专项票据约1700亿元。除资金支持外，政策还明确自2004年1月1日起对试点地区农村信用社营业税按3%的优惠税率征收，进一步减轻了农信社的税费负担。这一轮国家注资和政策扶持，从根本上扭转了农信社资不抵债的局面，使其具备了可持续经营的财务基础。

（三）第二轮改革的制度升级：从中央一号文件到“减量提质”

进入新时代，农信社改革进入第二轮。2016年至2018年，中央一号文件连续三年分别提出“开展省联社改革试点”“抓紧研究制定省联社改革方案”“推动农村信用社省联社改革”，省联社改革逐步提上议程。2019年12月中央经济工作会议明确提出深化农村信用社改革。2020年中央一号文件要求“深化农村信用社改革，坚持县域法人地位”；同年5月，原银保监会印发《深化农村信用社改革实施意见》，提出在保持县域法人地位总体稳定的基础上，统筹做好省联社改革。2026年《政府工作报告》进一步明确“深入推进地方中小金融机构减量提质”，为新一轮改革定下总基调。

在顶层设计指引下，各地按照“一省一策”原则探索形成了两条主流路径。一条是以浙江、江苏、江西、贵州为代表的省级农商联合银行模式，保留县级法人地位，将省联社改制为产权清晰、权责明确、管理规范的金融企业，通过股权纽带和经济联系强化省市两级法人协同；另一条是以辽宁、河南、内蒙古、吉林、新疆、甘肃为代表的统一法人模式，组建省级统一法人农商银行。截至目前，已有14家省级联社完成省级法人机构组建，一批新的“万亿银行”相继亮相。2026年4月，金融监管总局发布《农村中小银行机构行政许可事项实施办法（征求意见稿）》，共8章129条，首次将农村商业联合银行正式纳入准入框架，标志着省联社改革从“一省一策”的探索阶段进入了有统一行政许可标准可依的规范化阶段。

（四）改革案例：四川收官、贵州新局与甘肃破题

政策托底的效果在具体改革案例中得到充分体现。2026年4月20日，四川金融监管局一日连发6份批复，核准眉山、泸州、宜宾、遂宁、内江、绵阳6家市级农商行以吸收合并方式整合辖内27家县级农商行（“6合27”），标志着历时十余年的四川农信市级统一法人改革全面收官，四川成为全国首个实现市级农商银行改革全覆盖的省份。贵州农信改革分两步走：先将省联社改制组建为贵州农商联合银行，再推动组建9家市（州）农商银行，形成“1家农商联合银行+9家市（州）农商银行”的新型省市两级法人架构。

甘肃的改革尤其具有样本意义。甘肃采取“先化险、后改革”的审慎路径，通过发行426亿元专项地方政府债券用于化解农信社风险。经过连续攻坚，截至2025年三季度，甘肃全省银行业不良贷款率已降至2.40%，不良贷款余额较历史峰值下降60%，降至五年最低水平。在风险出清的基础上，2026年3月20日甘肃农村商业银行正式挂牌成立，注册资本449亿元，整合原省联社等66家涉改机构，共涉及91家机构、近2000个网点、2万余名从业人员，相关债权债务由新银行承继。与机构重组相配套，2026年以来已有超过200家中小银行获批增加注册资本，其中农商行是增资主力军，为改革后的机构垫实了资本基础。

二、行业努力：坚守市场定位与自我革新

（一）坚守支农支小定位：农信系统成为农村金融主力军

农信社改革二十余年最根本的成就，是在化解历史包袱的同时始终没有偏离支农支小的市场定位。从全国数据看，2025年末本外币涉农贷款余额达53.6万亿元，全年增加3.4万亿元；银行业金融机构普惠型涉农贷款余额14.2万亿元，同比增长10.3%；普惠型小微企业贷款余额37万亿元，同比增长11.0%；单户授信500万元以下的农户经营性贷款余额9.81万亿元。在这一农村金融供给大盘中，农信系统始终是网点最下沉、客户最普惠、涉农贷款占比最高的主力军。

江西农商联合银行的实践具有代表性。截至2026年3月末，该行存贷款规模已超过2.2万亿元，以占全省不到五分之一的存款资金来源，发放了占全省二分之一的普惠涉农贷款、四分之一的普惠小微企业贷款、约30%的民营企业贷款和50%以上的创业担保贷款；截至2025年末，全省农商银行涉农和小微企业贷款占比达84.67%，经营定位考核连续24个季度整体达标，普惠类贷款市场份额稳居全省金融机构首位。山东省农村信用社联合社数据显示，截至2025年末全省农商银行涉农贷款余额9623亿元，小微企业贷款余额1.16万亿元，全年累计发放优惠利率支农支小贷款3178.1亿元，使用支农支小再贷款余额1040.4亿元，占全省金融机构的41.45%。

（二）合并重组与减量提质：机构数量做减法，服务能力做加法

面对单家县域小法人资本薄、风控弱、抗周期能力差的短板，农信系统主动推进合并重组和减量提质。据金融监管总局数据，截至2025年末，由总局及派出机构监管的法人机构共6489家，较2024年末减少711家，其中农村中小银行减少670家，降幅达18.6%。进入2026年，减量提质持续落地，目前又有超过400家农村中小银行批复合并。

改革的成效最终体现在资产质量和资本实力的根本性改善上。截至2025年末，农村商业银行资产总额合计60.90万亿元，较上年末增长5.17%，占银行业金融机构的12.70%；负债总额56.64万亿元；不良贷款率2.72%，拨备覆盖率159.29%，资本充足率13.18%。进入2026年，受经济下行和风险暴露滞后影响，一季度农商行不良贷款率小幅上升至2.79%，但整体风险仍处于可控范围。与2002年末相比，已是脱胎换骨式的变化。

（三）主动化解不良资产：从“花钱买机制”到“上参下”市场化处置

改革化险不是一次性注资就万事大吉，而是农信系统持续自我革新的长期过程。第二轮改革中，各地探索出多条市场化、法治化的不良资产处置路径。江西农商联合银行创新“上参下”机制，2025年底完成首批向下参股，截至2026年3月末已参股16家农商银行、金额19.15亿元，并以司法拍卖形式收购4家农商银行不良股权5041万股，进度位居全国农信系统前列。山西农商联合银行在2025年年报后开展为期两年的风险资产清收处置专项行动，通过高管包户、全员认领、专业团队清收、明责自清等多种方式多管齐下。2026年7月以来，中山农商行、射阳农商行、甘肃农商行等多家机构集中在银行业信贷资产登记流转中心挂牌不良资产转让项目，市场化处置渠道持续拓宽。

经过持续化险，一批县域农商行的资产质量已经达到甚至优于银行业平均水平。山东郓城农村商业银行不良贷款率从2023年末的1.47%降至2024年末的1.20%，再降至2025年三季度末的1.18%，同期拨备覆盖率从211.02%提升至236.79%，再提升至252.47%。福建政和农信联社2025年末表内不良贷款占比仅0.95%，比年初下降0.13个百分点。这些案例表明，改革化险不仅是“减法”，更是通过体制机制重塑实现资产质量和风险抵补能力的“乘法”。

（四）税收贡献：从亏损大户到县域财政支柱

改革前的农信社长期亏损、依赖国家补贴，改革后则成长为县域财政的重要纳税来源。省级层面，江西农商联合银行2025年实现纳税54亿元，2026年一季度纳税13亿元，在完成改革重组的第一年即实现“当年改革、稳健盈利、计划分红”。县域层面，黑龙江孙吴农商银行2025年应缴纳税收1322万元，占全县税收近10%，是全县唯一一家纳税超千万元的企业；湖北阳新农商银行2025年缴纳税收5200万元，近三年累计纳税1.42亿元，稳居县域企业纳税十强和金融机构首位。此外，湖南衡阳农商银行获评“衡阳市2025年纳税贡献20强”，福建建瓯农商银行获评南平市及建瓯市2025年度纳税重要贡献企业。这些案例生动说明，农信社改革不仅化解了金融风险，更把原来需要国家补贴的亏损机构，培育成了稳定贡献税收的县域经济支柱。

（五）数字普惠金融与养老金融新实践

在中央金融工作会议提出做好科技金融、绿色金融、普惠金融、养老金融、数字金融“五篇大文章”的指引下，农信系统结合自身定位，重点在数字普惠金融和养老金融两篇文章上形成了一批有显示度的新案例。

数字普惠金融方面，整村授信和线上放贷成为农信社服务农户和小微企业的标配。四川凉山农商银行全年为27.11万户农户建立信用档案，预授信总额达100.04亿元，实际用信61.67亿元，并历年累计向5122户建档立卡脱贫户发放贷款1.2亿元。湖南芷江农商银行完成206个行政村整村授信，覆盖农户7.86万户，占全县农户总数的77.73%，累计预授信47.53亿元，其中大量是传统信贷难以触达的“首贷户”和“信用白户”。广东佛山农商银行派驻金融特派员295人，实现辖内295个村居全覆盖，开展整村授信行政村155个，覆盖农户22.8万户，授信总额近200亿元。广东罗定农商银行在全省率先启动数字化整村授信，推出“优农e贷”，依托大数据实现全流程线上办理，最快3分钟生成授信额度、10分钟发放贷款，无抵押无担保、凭一张身份证即可办理。上海农商银行在青浦区白鹤镇为20余个村逾1.1万户村民建立电子积分档案，累计为8个行政村整村授信2亿元，把乡村治理积分转化为信用资产。

养老金融方面，农信社依托扎根县域、贴近老年群体的网点优势，探索出“金融加养老”的融合路径。北京农商银行创新搭建“1314”养老金融建设框架，以一张养老助残卡为核心载体，打通厅堂、线上、网外三维服务网络，依托个人账户、财富管理、资产安全、信贷支持四大产品支柱，推进超过400家网点三级分层适老化改造，建设“银发驿站”。江苏如东农商银行推广“关爱版”手机银行和“温馨版”ATM，提供字体放大、语音交互等适老设计，创新推出“银行卡配对账折”服务，保留纸质存折存单照顾老年客户习惯。福建永春农信联社联合县民政局和当地政府，将原撤并的仙溪信用社升级改造为仙溪适老金融服务中心，集基础金融、医疗健康、养老服务于一体，探路“金融加养老”新模式。山东蓬莱农商银行打造“玉兰花长者俱乐部”，把网点变成集金融服务、便民服务和文体娱乐于一体的老年活动空间。江西永修、河北隆化、河北乐亭等地农信机构也普遍推进网点适老化改造，开设老年人绿色通道、配备大字版手机银行和视频银行服务，切实弥合老年群体的数字鸿沟。

三、时代给力：宏观经济与技术变革的外部机遇

（一）乡村振兴与县域经济的宏观历史机遇

农信社改革的每一步深化，都与国家发展阶段和宏观经济结构变迁同频共振。2002年启动第一轮改革时，面对的是城乡差距拉大、农村金融服务严重供给不足的局面；而进入新时代，全面推进乡村振兴、加快农业农村现代化，为农信社提供了前所未有的发展空间。2025年本外币涉农贷款余额达到53.6万亿元，普惠型涉农贷款余额14.2万亿元并保持两位数增长，单户授信500万元以下农户经营性贷款余额9.81万亿元，这些宏观数据背后，是县域经济活力不断释放、新型农业经营主体蓬勃发展、农村消费和投资需求持续扩大的时代浪潮。农信社作为扎根县域、贴近农户的金融机构，天然站在了这一时代浪潮的最前沿。

（二）数字技术革命与“省级建平台、市县做应用”的换道窗口

与国有大行和股份制银行相比，农信系统单家机构资产规模小、科技投入有限、科技人才短缺，在传统IT系统建设上长期处于追赶地位。但以大数据、云计算、大模型为代表的新一轮技术革命，使得“省级建平台、市县做应用”的集中赋能模式成为可能，为资源相对有限的农信系统提供了换道超车的罕见窗口。省级机构搭建统一的科技平台和数据中台，辖内县域农商行不必各自重投入，即可基于平台快速开发整村授信、智能风控、普惠放贷等本地化应用。广东农信建成各类信息系统300余套，涵盖投资、融资、支付、中间业务等13个板块，实现对辖内农商行业务种类和服务渠道的科技产品支撑全覆盖。安徽农信手机银行用户突破2100万户，覆盖全省约三分之一常住人口，并与省农业农村厅共建农村集体“三资”监督管理系统，实现省市县乡村五级贯通。

技术变革还在重塑农信社的风控能力和客户服务模式。传统农信社服务农户和小微企业，主要依赖客户经理“人海战术”和地缘人缘经验；而大数据风控、智能网格日历、自动化走访小程序、AI风险画像等技术手段，正在把过去依赖个人经验的软信息，转化为可量化、可复制、可审计的数据资产。江西宁都农商银行打造“三三制评议加系统自动测算加手机银行签约”的极速办贷模式，把整村授信流程整体迁移到线上；苏州农商银行的“风险报告”应用整合客户公开信息与历史数据，自动生成多维风险画像，辅助客户经理在陌拜前快速掌握客户经营状况和潜在风险点。这种技术赋能，使农信社在与大行下沉的竞争中，依然能够保持对县域小微客户的差异化服务能力。

总之，回顾2002年以来二十余年的改革历程，农村信用社从不良贷款率高企、资不抵债的高风险状况，发展到如今资产规模巨大、资本整体充足、风险整体可控、运营相对稳健的现代农村金融体系，其根本动力来自三重动因的同向发力。政策助力是外部推力，从2003年国发15号文的8省市试点，到1700亿元专项票据置换不良贷款，再到2026年行政许可办法修订、专项债和“减量提质”部署，顶层设计的持续演进为改革提供了清晰路径和真金白银的托底。行业努力是内生动力，农信系统坚守支农支小定位不动摇，主动通过合并重组、市场化化险、数字化转型和纳税贡献实现自我革新，一批县域农商行从过去的亏损大户成长为县域财政支柱。时代给力是外部助力，乡村振兴战略释放的县域金融需求和数字技术革命带来的换道超车窗口，为农信社改革提供了不可多得的历史机遇。

当前，农信社改革正处于“减量提质”的集中落地期，随着第二轮改革的深入推进和数字技术的持续赋能，农信系统将进一步化解存量风险、优化机构布局、提升数字普惠金融和养老金融服务能力，在全面推进乡村振兴和金融强国建设中发挥更加重要的农村金融主力军作用。

作者：金融界银行研究院院长陈国汪