陈国汪：制约农商行发展的十大突出问题lg...

作者：金融界银行研究院院长陈国汪

2023年10月，中央金融工作会议提出“严格中小金融机构准入标准和监管要求，立足当地开展特色化经营”。国家金融监督管理总局自成立以来，连续三年将中小金融机构改革化险置于年度监管工作首位，2026年7月30日中央政治局会议进一步明确提出“扎实推进地方中小金融机构改革化险、减量提质”。在此政策导向下，农村中小银行减量明显加速：2022年、2023年、2024年、2025年分别减少27家、64家、192家、670家，期末农村中小银行法人机构总数降至2933家；2026年以来减量态势延续，仅村镇银行退出即超过150家。但必须清醒看到，“数量减”只是手段，“质量升”才是目的。农商行在改革化险取得阶段性成效的同时，仍面临十大突出问题，需要逐一破解。

一、减量提质改革进展不均衡，部分地区进展缓慢

（一）现状与表现

农村中小银行改革以“一省一策”方式推进，各地进度差异显著。在顶层设计指引下，各地探索形成了两条主流路径。一条是以浙江、山西、四川、广西、江苏、江西、贵州7省为代表的省级农商联合银行模式，保留县级法人地位，将省联社改制为产权清晰、权责明确、管理规范的金融企业，通过股权纽带和经济联系强化省市两级法人协同；另一条是以辽宁、海南、河南、内蒙古、吉林、新疆、甘肃7省为代表的统一法人模式，组建省级统一法人农商银行。截至目前，全国已有14个省份完成省级农信机构组建，一批新的万亿银行相继亮相。但仍有部分省份改革方案尚未完全落地，或处于方案报批、机构筹建阶段；部分省份高风险机构尚未实现“动态清零”；还有部分地区存在“重合并挂牌、轻机制整合”的倾向，机构数量减了，但治理机制、风控能力、队伍融合没有同步跟上，改革红利打了折扣。

（二）成因分析

一是“一省一策”客观上允许各地节奏不同，改革时序受地方党委政府换届、财政注资能力、风险底数摸排进度等多重因素制约。二是部分地区历史包袱重，清产核资、不良处置、老股金规范等工作量大。三是利益协调复杂，省联社与县级行社之间、各股东之间的权责再分配涉及深层博弈，部分省份采取“先局部、后整体”的过渡策略，拉长了改革周期。

（三）对策措施

第一，压实省级党委政府属地责任和省联社改革主体责任，对进度明显滞后的省份实行台账管理、挂图作战，明确关键节点时间表。第二，坚持“成熟一家、申报一家”与“先易后难”相结合，对暂不具备全省统一法人条件的，可先推进地市级统一法人，以局部突破积累条件。第三，积极争取政策资源接续，用好地方政府专项债、中央专项借款等工具，充实改革成本分担机制。第四，把整合后成效纳入改革验收标准，不仅看机构“并没并”，更要看不良率、资本充足率、拨备覆盖率、支农支小占比等硬指标有没有改善。

二、减量提质后规模变大，坚持做小做散变得更加困难

（一）现状与表现

统一法人模式快速做大了单体机构规模。如，内蒙古农商银行2025年5月开业，一次性整合120家地方金融机构（含26家区内村镇银行），注册资本580.17亿元、居全国省级农商行首位，截至2025年8月末资产总额8498.6亿元；河南农商银行2025年2月开业，截至2026年6月末系统资产总额已达2.69万亿元，2026年7月注册资本进一步增至996.86亿元、跃居省级农商行首位，累计已合并116家原法人机构。

机构变大带来资本实力和抗风险能力的提升，但也产生了新的矛盾：一是决策链条拉长，省级法人统一授信、统一风控之后，县域经营的灵活性下降，“看得见的管不着、管得着的看不见”问题开始显现；二是规模情结和“垒大户”冲动容易回归，大额授信、集团客户、平台融资的单位成本远低于千家万户的小额贷款，商业逻辑天然诱导机构"抓大放小"；三是客户经理队伍的熟人社会优势被层级化、流程化管理稀释，入户走访、整村授信等“笨功夫”的动力减弱。

（二）成因分析

规模经济与普惠深耕之间存在天然张力。统一法人后，考核指挥棒若仍以规模、利润为主，支行层面必然选择“做大额、赚快钱”；审批权限上收后，小额贷款的审批效率若跟不上，客户就会流向审批更快的国有大行县域机构。当前国有大行下沉趋势明显，国有大行普惠型小微企业贷款2025年末约16.86万亿元、占全行业45.55%，2026年一季度末更突破18万亿元、占比升至47%，农商行在小额市场面临“快鱼吃慢鱼”的竞争压力。

（三）对策措施

第一，坚持“法人上收、经营下沉”，明确市、县支行作为基本经营单元的主体地位，小额信贷的调查、审批、放款权限按金额分层下放，压缩小额业务审批链条。第二，重构考核体系，将贷款户数、户均余额、涉农及小微企业贷款占比、首贷户拓展等结构性指标作为分支机构考核的权重主体，弱化时点规模考核，对垒大户行为在内部资金转移定价（FTP）上予以惩罚性加价。第三，用科技手段降低做小做散的成本，依托省级平台建设零售信贷工厂和小额信贷标准化产品，实现“线上申请、模型审批、快速放款”，让小额贷款有利可图。第四，保留和重塑“人缘地缘”优势，持续推进整村授信、网格化营销、金融夜校等本土做法，把客户经理驻村包片制度固化为人事考核内容，防止队伍“坐商化”。

三、不顾实际开展科技金融，可能留下较大隐患

（一）现状与表现

2025年3月，国务院办公厅印发《关于做好金融“五篇大文章”的指导意见》（国办发〔2025〕8号），科技金融位列五篇大文章之首；同月，金融监管总局、科技部、国家发展改革委联合制定《银行业保险业科技金融高质量发展实施方案》（金办发〔2025〕31号），提出7方面20条措施，鼓励加大科技信贷投放、适当提高科技型企业贷款不良容忍度。政策东风之下，部分农商行不顾自身风控能力、人才储备和区域产业结构，运动式上马科技金融：有的对“专精特新”企业一哄而上授信，有的围绕地方高新区、经开区少数科技企业集中投放，有的把科技贷款当作政治任务层层加码。

（二）成因与隐患分析

科技企业“轻资产、长周期、高不确定性”的风险特征，与农商行以抵押担保为基础的传统信贷技术存在结构性错配。具体隐患有三：一是评估能力缺口，科技企业的价值在于技术和团队，农商行普遍缺乏懂技术、懂知识产权、懂股权融资的专业人才，尽调容易退化为“看政府名单、看奖项标签”；二是集中度风险，一个县域的科技企业数量有限，多家银行围抢少数企业，户均授信被动做大，风险高度集中；三是政策套用风险，不良容忍度提高是给有能力机构的尽职免责空间，若被简单理解为风控标准放松，三五年后可能集中暴露为新一轮不良。

（三）对策措施

第一，回归禀赋、错位竞争。大多数要将主要精力放在普惠金融、养老金融等方面。具备条件开展科技金融的机构也要把科技金融的主战场放在本地产业链、供应链上成长起来的科技型中小企业，服务“配套者”而非“攻坚者”，不与大行争夺头部硬科技企业。第二，善用风险分担机制，主动对接地方政府科技贷款风险补偿资金池、政府性融资担保机构、知识产权质押融资风险补偿基金，让财政增信分担创新风险。第三，创新评价工具，与省级机构科技平台、第三方数据机构合作引入“技术流”评价模型，以知识产权、研发投入、团队背景等替代传统抵押物，同时坚持双人实地调查。第四，守住集中度底线，将科技型企业贷款纳入行业限额和单一客户限额刚性管理，严禁借“科技”之名突破大额风险暴露监管要求。第五，建立与科技金融相适应的差异化考核和尽职免责细则，既防“不敢贷”，也防“乱放贷”。

四、不良贷款率偏高，资产质量压力较大

（一）现状与表现

国家金融监督管理总局数据显示，截至2026年二季度末，农村商业银行不良贷款率为2.83%，较2025年末的2.72%回升0.11个百分点，显著高于商业银行整体1.52%的水平，是大型商业银行（1.21%）的两倍多；同期农商行拨备覆盖率降至156.66%，已逼近150%的监管红线，风险抵补能力的缓冲空间明显收窄。同时，隐性不良尚未充分暴露，关注类贷款、逾期贷款与不良贷款之间存在“剪刀差”，部分机构借新还旧、重组展期掩盖真实质量；从行业背景看，零售端风险正在抬头，农商行客群下沉更深，个贷和经营贷的劣变压力更大。

（二）成因分析

一是历史包袱厚，部分机构承接了上世纪以来农村基金会、城信社并入的存量风险；二是区域经济单一，县域主导产业（房地产链条、传统制造、农产品加工）景气度下行直接传导为不良；三是处置手段受限，农商行批量转让折价损失对利润冲击大，核销受资本和税前列支条件约束；四是新增管控能力未显著增强，还存在贷前调查流于形式、贷后管理缺位，风险源头未堵住。

（三）对策措施

第一，开展全口径不良资产排查，对不良、关注、逾期及借新还旧贷款逐户建档，摸清底数、动态更新。第二，打好处置组合拳：现金清收上实行一户一策、责任到人；诉讼追偿上与地方法院建立快立快审快执通道；批量转让上把握市场窗口适度出手；重组盘活上对暂时困难但有市场前景的企业开展实质性重组；核销上做到“应核尽核、账销案存、继续追偿”。第三，严把新增准入关，落实贷前调查、贷中审查、贷后检查三查制度，将新增不良率与客户经理绩效、审批人员问责硬性挂钩。第四，用好政策资源，积极对接不良贷款转让试点、地方资产管理公司和2026年政府工作报告提出的“稳妥处置金融机构不良资产”相关安排。

五、股权结构不优，公司治理不健全

（一）现状与表现

一是股东结构不优，多数农商行股东以本地民营企业、自然人为主，缺少具有科技背景、养老金融、财富管理经验的优质股东，既难以带来战略资源，也难以形成有效制衡。二是股权管理乱象犹存，股权代持、违规质押、股东资质不符等问题在一些机构仍未出清，个别股东抽逃出资、通过关联交易掏空银行。三是内部人控制与大股东操纵并存。一方面高管长期任职形成内部人控制，另一方面个别大股东违规干预经营。四是股权流动性差、吸引力弱。中小银行股权在产权市场频繁流拍，2026年以来媒体多次报道农商行股权拍卖无人问津，反映投资者对部分机构价值与风险的担忧。

（二）成因分析

农商行盈利能力弱化削弱了对优质股东的吸引力；股权托管和穿透监管起步晚，历史代持问题清理难度大；县域范围内合格的产业资本本来就少，“熟人圈”入股导致股东与借款人身份重叠，关联交易风险高。

（三）对策措施

第一，全面开展股权排查整改，完成股权确权和托管，对代持、违规质押逐笔清理，实现股东股权全穿透监管。第二，优化股东结构，改革重组中优先引入省级金控平台、有产业协同能力的战略投资者和认同长期价值的财务投资者，借助地方政府专项债间接入股改善股权质量。第三，健全运作机制，做实股东大会、董事会、监事会和高级管理层的权责边界，强化独立董事和监事会对关联交易、高管履职的实质性监督。第四，严查关联交易，建立关联方名单动态管理和重大关联交易事前审批、事后报告制度。第五，对问题股东依法依规实施限制表决权、责令转让、强制清退，并同步健全高管任期制和履职评价，防止内部人控制。

六、资本充足水平不足，补充渠道狭窄

（一）现状与表现

截至2025年四季度末，农村商业银行资本充足率为13.18%，虽满足最低监管要求，但明显低于商业银行平均水平，更远低于大型商业银行18.16%的水平。内源性补充乏力，净利润增长放缓直接削弱利润留存能力——2026年上半年农商行净利润同比下降12.5%，资本内生积累空间进一步收窄。外源性渠道狭窄，多数农商行不是上市银行，定向增发对象难觅，二级资本债、永续债发行门槛高、成本贵，2026年上半年全国农信机构“二永债”发行甚至陷入停滞，资本补充转向中小银行专项债、地方国资增资扩股等非市场化渠道；个别机构甚至因资本紧张不得不宣布不行使二级资本债赎回权，进一步抬高了后续发债成本。

政策工具方面，2020年7月国务院常务会议决定允许地方政府专项债合理支持中小银行补充资本，2020至2022年新增5500亿元额度，截至2025年7月末已累计发行5233亿元，距额度上限仅余267亿元，额度已接近用尽。2026年4月，甘肃依托426亿元专项债额度向新组建的甘肃农商银行注资240亿元（甘肃金控持股53.43%），另186亿元用于第二批县域行社合并。金融监管总局2026年3月党委扩大会议已提出“研究多元化补充中小金融机构资本”，后续政策尚待明确。

（二）成因分析

一是资产质量差侵蚀资本，不良处置的折价损失直接扣减利润和资本；二是息差收窄压缩内源积累；三是部分机构风险加权资产增长快于资本增长，粗放扩张消耗资本；四是自身监管评级不高的机构，市场化资本补充渠道实际对其关闭。

（三）对策措施

第一，坚持内源为主，合理控制现金分红比例，把利润优先转化为核心一级资本。第二，用足政策工具，经营良好的机构抓住市场利率下行窗口发行二级资本债、永续债；改革化险任务重的地区，积极争取中小银行专项债额度接续或地方财政注资，以间接入股方式补充核心一级资本。第三，从分母端做文章，压降高风险权重资产，通过不良核销、转让直接缩减风险加权资产，控制同业和非标投资规模，把有限资本用于小额信贷等本源业务。第四，把资本规划纳入经营预算，建立资本充足率压力测试和预警机制，确保任何时点不低于监管要求并留有安全边际。

七、盈利模式单一，息差持续收窄

（一）现状与表现

农商行收入高度依赖存贷利差，中间业务收入占比低。息差空间持续收窄，截至2026年二季度末，农商行净息差1.59%，较历史水平已大幅下行。农商行负债端缺乏大行的低成本结算性存款优势，存款定期化、长期化推高付息成本。与此同时，大行下沉直接抢走了农商行最优质的普惠客户，“大行做小微、小行失阵地”的错位竞争格局挤压盈利空间。盈利承压已在利润端显现：2026年上半年农商行净利润同比下降12.5%。

（二）成因分析

一是LPR多次下行带动贷款利率走低，资产端收益承压；二是存款竞争激烈，中小银行此前为稳存增存高息揽储，负债成本刚性；三是产品服务单一，支付结算、代理、银行卡、理财等中间业务收入贡献小；四是成本管理粗放，网点人员多、人均产能低。

（三）对策措施

第一，管好负债端，跟随存款利率市场化调整下调挂牌利率，压降高成本长期限定期存款，提升结算性存款、代发工资、收单等低成本资金占比。第二，优化资产端，在风险可控前提下适度提高小额信用贷款、经营性贷款占比，以风险定价能力换取合理利差。第三，拓展中间业务，深耕支付结算、代理保险基金、理财、收单结算、社保卡等基础服务，有条件的机构积极申请理财公司牌照、基金代销等资质，培育非息收入来源。第四，推进精细化管理，按网点、条线、产品进行成本收益核算，撤并低效网点，推进网点轻型化、智能化转型，压降运营费用。

八、金融科技能力薄弱，对人工智能认识不够

（一）现状与表现

农商行科技投入绝对规模小、专业人才少、核心系统多依赖省级平台或外部厂商，线上产品缺失，数据孤岛问题突出。对人工智能更是认识不足，不少机构高管层对大模型的认识还停留在概念层面，要么视为噱头按兵不动，要么盲目采购工具而不问场景与风险。

政策框架已经密集落地。2025年12月，金融监管总局发布《银行业保险业数字金融高质量发展实施方案》，从数字金融治理、服务、技术应用、数据要素开发、风险管理和监管数字化等方面提出33项工作任务，明确提出加快发展“人工智能+金融”、建设智能风控体系、建立算法模型全周期管理体系、构建人工智能应用分类分级管理框架；中国人民银行会同国家发展改革委、金融监管总局、证监会于2026年联合印发《关于“人工智能+金融”的实施意见》（银发〔2026〕101号），稳妥有序推进AI金融应用的顶层政策已经出台，大模型技术金融应用安全规范也在加快编制；2026年6月，金融监管总局进一步发布《关于银行业保险业人工智能安全开发应用的指导意见》，确立“谁使用谁负责、自主可控、务实高效、安全发展”原则，系金融业首份系统性AI安全开发应用监管文件。监管框架已经清晰，农商行若继续观望，差距只会越拉越大。

（二）成因分析

单体农商行难以负担大规模科技投入，历史上“烟囱式”建设导致系统割裂。数据治理基础差，客户信息、交易数据标准不统一，AI应用“无米下锅”。科技人才引不进留不住，既懂金融又懂技术的复合型人才尤为稀缺。

（三）对策措施

第一，制定本行人工智能应用战略，董事会层面专题研究，明确“AI能干什么、先干什么、不干什么”，从智能客服、智能营销、智能风控、智能催收、反欺诈、贷后预警等低风险高频场景切入，小步快跑、见效再扩。第二，坚定不移依托省级平台统一建设核心系统和共性科技能力，把省级平台的科技中台作为全系统AI应用的底座，避免县级法人重复低水平建设。第三，与金融科技公司合规合作，严格落实《银行保险机构数据安全管理办法》要求，严防客户数据违规出域和外包风险传染。第四，把数据治理作为数字化转型的一号工程，统一数据标准，打通行内各系统数据孤岛，为模型训练和智能风控夯实基础。第五，按照分类分级管理和人工干预机制的要求，建立AI应用的风险评估、模型验证和退出机制，确保技术应用始终有人负总责。

九、专业人才短缺，队伍老化断层

（一）现状与表现

风险管理、科技、数据分析等紧缺人才引不进、留不住。县域薪酬水平与大城市金融机构差距明显，职业发展通道窄，年轻科技人才流失严重。同时，存量员工年龄结构老化，知识结构以传统信贷和柜面操作为主，对智能设备、线上运营、模型工具的适应能力不足，部分机构出现“想转型的多、会转型的少”的断层。《银行业保险业数字金融高质量发展实施方案》已明确要求金融机构“加快建立数字人才体系”，人才问题已从机构的内部事务上升为监管关注的行业课题。

（二）成因分析

县域区位劣势叠加体制机制僵化，市场化选聘和薪酬机制不健全，论资排辈仍然存在；培训体系陈旧，重形式轻实效；机构合并重组期间人心浮动，骨干人才加速流失。

（三）对策措施

第一，建立市场化选聘机制，对科技总监、风险总监、数据分析师等紧缺岗位实行协议薪酬、项目薪酬等特殊安排，“一人一策”引进拔尖人才。第二，拓宽内部培养渠道，与培训机构、高校共建培训基地，推行数字化转型岗位资格认证，把AI工具应用能力纳入全员轮训必修内容。第三，推行年轻干部培养计划，通过计划把高潜质年轻员工下派到支行客户经理、风险岗位历练，建立后备人才库和跨条线轮岗制度。第四，以事业留人、待遇留人、感情留人相结合，改革重组期间同步出台人才保留方案，稳定核心骨干队伍。

十、风险管理体系粗放，内控执行不严

（一）现状与表现

利用人工智能、大数据等新技术提升风险管理能力的进展缓慢，多数农商行的风控仍以手工报表和经验判断为主，与《银行业保险业数字金融高质量发展实施方案》提出的“建设智能风控体系、打造企业级数字化风险管理平台”的要求差距明显。操作层面，贷前调查流于形式、贷后管理缺位的老问题依然普遍；案防和员工行为管理存在漏洞，近年来农商行领域发生的案件多与岗位制衡失效、员工异常行为长期未被察觉有关。此外，改革整合期机构调整频繁，制度衔接和责任落实容易出现空档，内控执行“上热中温下冷”。

（二）成因分析

风险管理条线独立性不足，风险总监话语权弱；内控制度“重制定、轻执行”，检查问责宽松软；科技手段落后导致异常交易监测覆盖不全；基层人员长期在同一机构、同一岗位任职，人情干扰大。

（三）对策措施

第一，大力拥抱人工智能和大数据等，按照监管要求建设覆盖贷前、贷中、贷后全流程的智能风控体系，运用机器学习、图数据等技术建立风险监测、分析和预警平台，同时落实模型全生命周期管理和人工干预机制，防止“模型失效”引发新型风险。第二，刚性落实“三查”制度，贷前调查实行双人实地、交叉验证，贷后管理明确首次检查时限和频率要求，把“三查”执行情况作为内部审计的必查项目。第三，强化案防基础，常态化开展员工异常行为排查，严格执行关键岗位轮岗和强制休假制度，轮岗不到位的一律不得续任原岗。第四，提升内审独立性和权威性，内审部门向董事会负责，实行审计发现问题整改销号管理，加大问责力度，做到发现一起、处理一起、通报一起，以严的基调传导到底。第五，改革整合期间同步完成制度、系统、岗位职责的“三衔接”，防止内控真空。

总之，农商行的十大问题，本质上是一条因果链：改革化险解决的是“形”的问题（机构数量、资本、不良），做小做散和特色经营解决的是“魂”的问题（定位与商业模式），治理、科技、人才、内控解决的是“根”的问题（可持续发展能力）。当前政策环境总体有利——从中央金融工作会议部署，到“十五五”规划纲要“优化金融机构体系，推动各类金融机构专注主业、完善治理、错位发展”的要求，再到2026年政府工作报告“多渠道加大资本补充力度，稳妥处置金融机构不良资产”“充实地方中小金融机构风险处置资源和手段”的安排，以及金融监管总局2026年9月“分类施策优化金融机构体系、扎实推进地方中小金融机构改革化险”的最新表态，都为农商行改革化险转型提供了窗口。农商行应抓住改革化险的历史机遇，坚持“减量”与“提质”并重、“化险”与“转型”并进，以治理规范为前提、以风险出清为基础、以AI等科技手段和人才建设为支撑、以做小做散做本地的定力为根本，走出一条差异化、特色化的高质量发展之路。