地方债：稳增长与可持续的平衡需破多重现实难题lg...

2025年9月，《中国地方政府债券蓝皮书（2025）》正式发布。作为记录我国地方债市场发展的重要文献，蓝皮书结合宏观经济与地方债务领域新动向，系统梳理了地方债发展脉络，直指当前地方债在发挥稳增长作用与实现可持续发展间面临的多重挑战，为后续政策调整提供了关键参考。

地方债五年发展：规模扩容与功能深化并行

自2021年首版蓝皮书发布以来，地方债作为积极财政政策的核心工具，实现了全方位发展。从规模看，截至2024年末，全国地方政府债券存量规模近50万亿元，较2020年末翻倍，稳居国内债券市场第一大品种，每年新增债务限额亦屡创新高，有效填补了地方财政资金缺口。

功能层面，地方债的作用不断延伸。投向领域从2020年专项债聚焦7个领域，升级为当前全面实施“负面清单”管理，灵活适配地方经济建设与社会事业需求；化债支持力度持续加大，从“建制县化债试点”逐步演进至“一揽子化债”“6+4+2化债组合拳”，以时间换空间缓解地方债务压力。同时，“自审自发”、穿透式监测、人大监督审查等贯穿“借-用-管-还”全流程的管理机制落地，为地方债高质量发展奠定基础。

2025年地方债运行：三大特征凸显结构性矛盾

2025年国内经济筑底企稳但面临外部关税博弈等压力，地方债作为宏观调控发力点呈现鲜明特征，同时也暴露出结构性矛盾。

其一，发行规模创新高但节奏分化。在“更积极财政政策”导向下，地方债新增限额创历史新高，1-8月发行规模达7.68万亿元，同比增41.9%。但置换与新增节奏失衡：一季度特殊再融资债发行1.34万亿元，完成全年2万亿额度的三分之二，8月末已发行1.94万亿元（仅四省未完成）；而新增专项债为给置换让路，发行节奏滞后，虽二季度提速，但进度仍低于近三年同期均值。

其二，投向领域拓宽但基建支持力度减弱。“负面清单”管理下，专项债新增对土地储备、存量商品房收购（用作保障房）、政府投资基金、拖欠账款清理的支持，北京、上海、云南等地已有实践。然而，投向市政产业园、交通、水利等基建领域的额度减少，叠加资金使用慢、化债收缩效应，专项债拉动经济增长的作用未充分发挥。

现实挑战：付息压力、效率瓶颈与机制短板

蓝皮书明确指出，地方债发展仍面临多重现实难题，直接关乎其可持续性与稳增长效能。

从债务压力看，地方债大幅扩容导致付息压力持续上升，在财政承压背景下，流动性风险与长期可持续性问题凸显。部分地区债务限额与实际需求错配，限额分配机制亟待优化。

从资金使用看，专项债“低效”问题突出。一方面，资金闲置现象普遍；另一方面，“一般化”倾向明显，脱离专项债“专款专用、收益覆盖”的核心属性，投资带动效应未能释放，资金使用效率亟待提升。

从市场建设看，尽管境内外地方债市场持续扩容，但流动性始终偏弱，相关市场基础设施仍需完善，制约了地方债市场的深度发展。

未来方向：扩容、提效与改革协同推进

面对挑战，蓝皮书指出，地方债需在“扩容”“提效”与“改革”三方面协同发力。一方面，地方债仍将稳步扩容，同时优化投向结构，聚焦关键领域，提升资金使用效率，强化对稳增长的支撑作用；另一方面，需进一步完善市场基础设施，改善流动性，缓解付息压力与流动性风险。

更关键的是，财税体制改革需持续深化。通过理顺央地财政关系，重构地方激励体系、改变地方政府行为模式，从制度层面解决债务与财政可持续问题，破解短期化债与中长期发展的矛盾，让地方债真正成为稳增长的“引擎”，而非财政负担。